一 : 公共政策论文

简析中国“新型城镇化”建设面临的挑战
孤掌难鸣
（中国海洋大学 法政学院, 山东 青岛 266100）
摘要：中国改革开放以来的城市化过程呈现出“土地城镇化”而非“人口城镇化”的面貌。（www.61k.com)作为农业社会现代化的必然要求，城市化概念本身蕴含着变更原有农业人口为城市人口，产业布局朝着多元化方向发展的重要含义。在国内大城市发展模式遭遇瓶颈，中小城市发展后劲不足以及目前更多依靠投资、出口拉动经济增长模式的疲软和内需没有得到充分挖掘的现实背景下，“新型城镇化”政策导向的提出对于撬动中国下一步的社会结构的整体变革具有重要意义。“新型城镇化”建设绝非单纯经济意义上的政策过程，能否从二元体制下的户籍制度、与土地制度密切相关的央地财政关系-分税制改革入手，在很大程度上决定着其最终的成败。要适应现实发展要求，积极改革原有体制弊端，推动“新型城镇化”建设成为中国新一轮发展的核心动力来源。
关键词：新型城镇化；分税制；户籍制度；征地制度；社会结构变革
2008年美国次贷危机引发的经济危机席卷全球，中国也不例外。一揽子宏观调控措施，更确切地说是4万亿投资，保证了中国宏观经济避免遭受重创，总体上保持着平稳增长态势。然而，如今该政策过程所导致的“后遗症”日益显现，原有基础设施建设领域如高铁、新能源出现大规模的产能过剩等一系列问题，中小企业获得资金支持却显得杯水车薪。世界经济复苏前景仍然不甚明朗，外需不足，内需没有得到充分挖掘。在这种背景下，一方面外界仍然期待政府能够出台有效措施改善市场环境，另一方面政府本身对宏观经济形势有了更清楚的认识与把握，基本上不可能再出台新一轮的经济刺激计划。经济结构调整与产业转型的客观要求迫使原先重投资、出口，轻消费的模式必须得到改变，因此依靠国内需求拉动经济增长成为普遍期望 。
那挖掘国内需求的突破口在何处呢？答案之一是：城镇化。国家大力强调“新型城镇化”，在很大程度上是看重了两个重要数字。一是“城镇化可以拉动城镇基础设施投资40-50万亿”，二是“城镇居民的人均消费是农民的3倍” 。然而，新一轮的基础设施建设投资会呈现怎样的模式？依然是政府主导，还是允许民间资本进入？所谓“城镇居民的人均消费是农民的3倍”，这个结果确实非常诱人，但是城镇居民手中的钱从何而来？一系列的问题叩问着政府部门关于“新型城镇化”理念的总体布局状况。
笔者认为，“新型城镇化”并非单纯经济层面的政策过程，对于撬动中国下一步的社会结构变革具有更加重要的意义。
一、“新型城镇化”不应变成新一轮“圈地运动”
城市化或者城镇化（urbanization）是指第二、三产业在城市集聚，农村人口不断向非农产业和城市转移，使人口数量增加、规模扩大，城市生产方式向农村扩散、城市物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。城市化这个概念一般用来指国外的农村向城市转变的过程。由于“urban”包含有城市（city）和镇（town） ，世界上许多国家镇的人口规模比较小，有的甚至没有镇的建制，“urbanization”往往指人口向“city”转移和集中的过程，故称“城市化”；中国设有镇的建制，人口不仅向城市转移，而且同时向镇集聚。这算是中国“urbanization”过程的特色之一。辜胜阻在1999年将“urbanization”译为“城镇化” 。本文认为城镇化概念更能从广义层面将中国“urbanization”过程特征描述出来。同时需要指出的是城市化与城镇化并没有实质区别。
实际上，改革开放以来中国一直在进行城镇化过程，但这种城镇化化推进过程是以“土地财政”为主要特征的，即靠卖地来推动城市扩张和经济增长,实现的也仅仅是“土地城镇化”而非“人口城镇化”。2000年至2009年，我国的城镇人口增加了26%，城市建成区面积却增加了41%。 “圈地运动”即农业土地被大规模地划为城市建设用地过程的出现，可以说是1994年分税制改革之后的必然结果之一，同时“土地财政”使得政府被房地产行业所“绑架”，国民经济格局严重扭曲。因此避免出现新一轮“圈地运动”，避免“新型城镇化”建设沦为房地产行业的又一轮“盛筵”，就要改变原有的“土地财政”局面，从根本上推动财政体制进一步改革。
朱镕基上任之前，中国经济正面临着改革开放以后第一个危机时期。“当时的国家并非不启用投资计划，而是根本没有能力进行大规模投资”，90年代初期，中央政府财政赤字达到历史极致，这种结果之出现与当时经济体制改革有着密切联系。1980年我国开始进行经济体制转变，规定地方财政每年仅需向中央交纳定额的税收收入，同时地方政府以免除企业的税款等手段将经济和生产力发展的成果最大限度的保留在当地。长此以往，中央财政陷入严重危机，没有充足的财力保障，在国民经济中就无法充分发挥宏观调控职能，相对于地方政府来说，也显得十分弱势。“中央与地方财政盈余关系的倒挂”在1994年-也就是朱镕基上任副总理之年达到极致。中央没有钱，对于地方经济的调控就处于长期缺失的状态，而地方财政充盈，却没有权力，投资就处于长期缺失的状态。在这种大背景之下，改革开放之后，才一直没有出现以国家为主体发动的“大手笔”的投资计划。1994年，外界冠以“经济沙皇”之称的朱镕基进行分税制改革，直接从地方政府手中回收财政收入，实质上削弱了地方的权力，确切地说是财政权力。之后，中央才得以进行一系列的大规模投资计划，如：西部大开发，新农村建设等。当然为学界所一直诟病的“大规模投资所导致的产业结构异化”、对“消费的反向抑制”以及“大规模印钞所带来的购买力贬值”等问题亦随之而来，这里不做深入分析。
然而分税制改革并不彻底，表现为基层政府财权下降，事权进一步由中央下移，造成了财政收支的不匹配。 “1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%逐步下降至2011年52.1%，而地方财政收支则从1993年的72%上升到2011年的84.8%，一升一降，形成了严重的两级政府‘财政收支倒挂’。”目前地方政府的财政收入来源比较明确，主要包括三项内容：预算内财政收入、预算外财政收入以及政府性基金收入。而在预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金。当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府通常总会尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加可支配的财力。“2003年以来，‘土地财政’逐渐成为地方政府收入的主要来源。从2003年到2012年，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高曾达到72%。” 尽管土地出让存在着违法违规的政治风险，但为了保持经济高速增长和满足公共支出，实际上中央和地方都没有勇气或者“诚意”去改变现状。
“新型城镇化”政策消息使得楼市重新开始兴奋，房地产行业对于“新型城镇化”可能带来的巨大机遇充满期待。这种现象反映出相关利益集团将“新型城镇化”变为房地产化的迫切企图。然而这种希望假如实现，可以说将会后患无穷。避免再次出现“土地财政”下的“圈地运动”，就要从根本上对财政体制进行改革 。
财政体制与各级政府提供公共物品的能力差异密切相关。 我国是单一制国家，中央政府在行政体制中享有更高权威，担负着履行宏观调控、提供大规模公共产品等重要职责，必须保证拥有稳定充足的财政收入。然而随着改革的不断深入，在有限政府理论的指导下，简政放权不仅仅是来自管理客体-社会的诉求，也是地方政府希望中央政府松绑地方，扩大自我决定发展权限的要求。更大意义上的地方自治不仅会节约总体行政成本，而且会提高办事效率。“新型城镇化”过程需要国家或者说中央政府在战略层面确定总的政策方向，然而在具体执行过程中它并没有太多的实际“话语权”。行政职能或者说事权与财政支出相匹配的要求使中央政府需要重新思考并调整原有财政关系，予以地方更大的财政自主权，从而保证政策过程得顺利进行。
二、“新型城镇化”核心在于人的城镇化
李克强指出“新型城镇化是以人为核心的城镇化”，这确实抓住了问题的本质。过去的城镇化过程以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段，可以说在物理维度上造就了大规模的以基础建设为支撑的城市景观。然而就“人的城市化”方面而言，可以说并不成功。在城市中的人，并没有城市人。受制于目前的发展状况，旧有的发展模式难以为继，社会对城镇化的质量和期望发生深刻变化，规模城镇化难以担当。笔者认为“新型城镇化”之“新型”的一个体现在于，应该摆脱原有发展模式的窠臼，真正使农民群体市民化 ，实现公共服务均等化。具体而言即使农业转移人口获得城镇居民户籍并享受对应的社会福利。
在某种意义上，城镇化或者说城市化是现代化的一个重要方面，也是必由之路。城市化使得人们能够对于城市提供的机会做出反应。“城市化在本质上是自由及其权利保障的函数。正因为自由及其权利保障的发展，才显示积聚效果，才有城市文明，才有城市形态的物理外观。但是对于追赶型的后发国家的城市化而言，很容易倒因为果，把城市化的物理外观当作根本，以为占农地、盖大楼、上项目就是城镇化。至于自由及其权利的发育，反而被放到一边去了。”80年代二元体制松动，农民工进城务工经商逐渐得到认可，开启了新一轮城镇化，问题是农民流动打工的自由，并没有发展成更为普遍、全面的权利。“去年外出打工的农民工超过1.6亿人，而前年农民工缴纳养老、医疗保险的比例仅为13.9%、16.7%，处处烙下不平等的痕迹。”落户受到限制，看病报销没有途径，子女上学困难重重。
行政主导的城镇化，“重城市化的物理外观，轻权利的制度安排”。关于中国过去进行的城镇化过程，在很大程度上是在单纯地追求城市化的发展速度与规模，而忽视了城市化水平，也就是质量的核心问题。重物理，轻人本的一个重要原因在于传统的户籍制度。不同地域之间的人口流动引力不仅仅来自流入地更多的就业机会，更高的薪酬水平，更重要的是当地健全的基础设施。 户籍制度下，外来人口哪怕在当地买了房子，也不一定能够获得户口，而附加在户口上的医疗、教育、交通等等各种社会福利更是无法享受。要破除这种怪象，就要放开户籍限制。政府工作报告中提到“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”这是“自由迁徙”第一次出现在政府工作报告中，实际上之前也有关于加快户籍制度改革的文件，但是在落实过程中遭遇到巨大阻力。如前面所提到的，首先，在目前的财税体制下，地方政府没有足够的财政为应对户籍迁入所带来的一系列的新变化提供保障。尤其像北京、上海这样的一线大城市开放户籍更是几乎不可能，巨额财政支出在不能获得中央政府的转移支付的前提下使得地方政府根本无法承受。所以户籍制度改革的症结仍然出在财政体制上。现有财政体制没有考虑庞大的人口流动，是该框架的一个盲区。财政体制改革的一个基本思路是使其与人口流动乃至未来人口格局变化相适应并及时调整。其次,户籍制度改革并没有稳定的制度设计。当前我国的户籍信息和人口分布的实际情况相关程度很低，户籍制度的功能严重扭曲，给国民经济带来的正面作用少，负面作用大。在迟福林看来，“解决户籍改革中的困难需要三个突破口：一是以落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制；二是以农民工市民化为突破口，加快城乡基本公共服务一体化进程；三是以创新农民工土地制度安排为突破口，统筹推进城乡土地制度一体化。”
如果没有健全的项目布局，存在再多的物理景观，恐怕也只是一座没有生命的城市。因此必须系统地做好产业规划以绝对避免农民“进城上楼”却无法享受到均等化的公共服务、基本的社会保障和必需的就业、发展机会现象的发生。否则只会酿成一场城镇化的“大跃进”运动。
三、“新型城镇化”在于土地制度之转变
“新型城镇化”建设一大难题在于征地制度困境的破解,如何建立一种新的土地制度,可以说是“中国城镇化建设最为艰巨的历史重任”。土地问题历来是中国经济社会发展所聚焦的最为敏感的话题。在很大程度上，“新型城镇化”建设正是围绕着一个关于土地的制度设计问题而展开。
在城乡二元土地制度下，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村土地转化为城镇土地须由国家统一征收，农村土地流转局限于农村集体内部 ，由于农村土地使用权市场没有开放，土地承包经营权流转市场尚未形成，进城务工农民难以通过市场化途径实现土地财产收益权的合理价值，从而无法获得市民化的发展资本。
在旧的城市化过程中，政府往往只是征收了土地，但农民却没有变成市民。而且在土地征用过程中，农民并没有获得市场的价格补偿。美国学者亨德森指出，“不是说其他国家不存在这种情况，但是中国的情况更普遍。这对农民不好，他们的土地被征用了，而他们得不到充足的补偿，找工作也困难。我觉得中国的情况比较特殊：国家法律允许城市使用农用土地，但不给农民市场价格补偿。”可以认识到在城镇化过程中，非强征到政府手里，再向市场转让，这样一条“土地市场化”的路径，经济效益当然不菲，但是引致的矛盾也越来越大。那么是否可以在这个过程中增加民办因素呢？
土地制度牵涉两个基本问题：一是，土地所有权的问题，这是土地制度首先考虑的基本问题。第二，“因为土地是有限的，由于土地的利用不仅仅关系到土地的权益人，而且关系到社会公众，所以世界各国的土地制度一定还有一个重要任务，叫做‘用途管制’。你的地不假，怎么用不完全由你自己说了算，这就是土地制度的复杂性。”当前多数人对于土地权益人的权利维护比较看重，因为过去土地一旦被征用，往往意味着农民失去了长久的生计保障，而且得不到法律的补偿。这实际上反映出公权力对私权利的侵犯。但是土地的管制同样重要，对于土地这种具有特殊自然资源属性的商品来说，其用途尤其必须受到严格管制。如同，公民有权利去购买车辆，而且作为所有者，公民的合法权益受到法律保障，但是公民却没有想随便怎么开车就怎么开车的权利，只要上路行驶就不能闯红灯、超速，车的市场发育是靠这两个规则去做的。同样的，土地市场的发育也需要遵从这两个规则。
“土地权益人的权益和政府对土地的用途管制，这两种权益的平衡，就是私权和公权之间的平衡，它又需要一个非常重要的条件，就是规划必须是科学的、合理的、公开的、透明的。因为人们都是根据规划来确定土地的用途，从而决定土地的价值。”
《土地管理法》规定，“农民得到的土地的各种名目的补偿，最高限额是这块土地被征收之前，平均3年年产出的30倍”。中国种粮食的土地最好可以打1吨粮，按照这样来算，1吨粮2000斤，按照现在的平均价格算，大概是2500元。30倍就是75000元。如果是农地，以它的原用途来征收，按照现有的法律最多补你这么多，但实际上很少有农田能够达到这个水平，大部分农民只能补到两三万元。两三万如何能保证农民生活水平不下降？如何能保证农民长远生计有保障？所以土地征用制度饱受诟病。那能不能让农民的土地直接进入建设用地的一级市场呢？这里就需要联系到上面提到的“用途管制”，哪怕将来实现了某些土地可以不向农民征收，也并不是说农民可以进入市场，进入建设用地必须符合规划。这是用途管制，比如在美国，政府只批准农场主在自有土地上建生产生活必需的自用建筑。土地的不同用途决定其价格。但是在土地征用过程中必须要有个底线，不能低于市场价格，保证农民生活水平不下降，生计要有保障。总之，需要增加民办要素，不准农民分享城市的土地升值是不合理的。改革征地制度，改变原有补偿机制，合理分配农地经规划批准转化为建设用地之后的增值收益。
四、结语
新一届政府开局之年,“新型城镇化”建设被提到统御中国未来经济发展的高度。 笔者认为其意义远非如此，透过当下中国纷繁复杂的社会乱象，中国未来城镇化建设已经站在了高的起点上，但同时也面临来自户籍制度、征地制度以及反映央地财政关系之分税体制的巨大阻力。积极回应来自经济社会发展的现实需求，尝试摆脱原有“摸着石头过河”的政策制定模式弊端，更加注重宏观视野的顶层设计。智慧的顶层设计就是在承认制度惯性和利益格局的前提下，寻找既能为这种惯性和格局所容忍，为新动力成长提供大环境，又能逐步消解这种惯性和格局对于新动力的阻滞，从而在此消彼长中获得新体制对于旧体制的代替。在推动“新型城镇化”过程中，将征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹考虑，并通过制定配套性的改革方案从总体上推进。
“新型城镇化”政策过程的执行状况，将在一定程度上决定着中国整个社会的结构性变革方向。
参考文献
[1]马晓河，胡拥军.中国城镇化进程、面临问题及其总体布局[J].改革，2010（10）：34.
[2]中华人民共和国国家统计局编.中国统计年鉴2010[R].北京:中国统计出版社，2010.
[3]A.S.Hornby.牛津高阶英汉双解词[M].北京：牛津大学出版社，商务印书馆，1997：1673.
[4]辜胜阻.非农化及城镇化理论与实践[M].武汉：武汉大学出版社，1999：36.
[5]中华人民共和国国家统计局编.中国统计年鉴2011[R].北京:中国统计出版社，2011.
[6]贾康，刘微.“土地财政”：分析及出路-在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制[J].财政研究，2012（1）：5.
[7]罗必良.分税制、财政压力与政府财政“土地财政”偏好[J].学术研究，2010（10）：27-29.
[8]张青，胡凯.中国土地财政的起因与改革[J].财贸经济，2009（9）：81.
[9]卢洪友，袁光平，陈思霞，卢胜峰.土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”？[J].经济社会体制比较（双月刊），2011（1）：94-95.
[10]杜睿云，段伟宇.城镇化背景下的户籍制度改革：方向、重心与路径选择[J].当代经济管理，2011（3）：31.
[11]黄仁宗.城镇化抑或迁徙自由-反思我国户籍制度改革的价值取向[J].求实，2002（5）：41.
[12]李强.中国城镇化推进模式研究[J].中国社会科学，2012（7）：87.
[13]吴元波.我国土地产权制度、户籍制度与小城镇发展探析[J].农村经济，2004（4）：71-72.
[14]何熠.警惕人地挂钩异化成“赶农民进城”[EB/OL]. www.61k.com .shtml,2013-01-31/2013-06-11.

二 : 公共政策论文

公共政策决策的分析方法

摘要：

公共政策的研究已经有了很长的历史，自从产生了政府，就有了对政府行动的理论解释，公共政策作为一门学科，是在二战结束后，随着政治学者为反思政府与公民之间的关系而首先在美国和欧洲产生的。公共政策有广义和狭义之分，狭义的公共政策指的是政府等决策部门对公众利益进行分配和对公众行为进行规制所采取的措施;广义的公共政策指的是政府及立法机构制定的对公众利益进行分配和对公众行为进行规制的法律、法规、规章和制度等。系统分析是公共政策研究尤其是公共政策分析的最基本的方法。系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求得优化的整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。

关键词：公共政策 内容 系统分析 政策分析 矛盾分析 历史分析 比较分析 个案分析

正文：

我们学习公共政策，政策的制定首先需要对其进行分析，那么何为政策分析呢？邓恩给出了政策分析的一个宽泛的定义，认为它是针对政策制定过程并在政策制定过程中创造知识的活动。政策分析是以其作为对政府面临的经常发生的问题和危机的一种反应而存在的，并体现其自身的价值，这种价值在于，通过运用一切尽可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断力、创造力等能力和潜能，为正确制定和有效执行公共政策服务。

（一）公共政策分析内容

1、描述政策事实或问题

政策分析的一个首要目的是提供事实，政策分析者要告诉人们，他们所揭示的事情（事实）在当下和将来是否会存在。从方法论上来说，提供事实的方法是经验方法，即通过提供描述性的信息来揭示事实。通过描述公共政策，使我们可以知道政府在福利、教育、国防、民生、环保、税收等方面正在做什么，没有做什么。

2、解释政策形成的因果变量

政策分析者必须去寻找与公共政策相关的一些变量关系，即它的前因与后果，并

且首先要探究公共政策的原因和决定因素。

3、探究公共政策的结果或影响

涉及到公共政策评估问题，政策分析人员必然会去关注公共政策的实施将给以及正在给社会和其作用对象产生什么样的影响。

（二）公共政策的系统分析

尽管系统分析与政策科学或政策分析几乎是同时产生的，但是，政策科学是在运筹学和系统分析的基础上形成和发展起来的。因而，系统分析事实上已成为政策科学的一个重要组成部分。它是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、结构与层次、结构与功能、系统与环境等相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。现代公共决策是由一系列相关行为组成的过程。一般而言，可将决策过程概括为五个实施环节：界定问题、确认目标、设计方案、建立模型和评价方案。所谓界定问题，即划定问题范围，包括系统边界确定和系统环境分析。边界确定就是分析所研究的决策问题中到底包括哪些系统要素，这与决策问题的内容及性质相关。分析问题性质和条件的目的是检验二者是否匹配，如发现较大差异，即可从两方面作适当调整，直至大体平衡。环境分析就是要了解影响系统的因素及这些因素与系统之间的关系，主要包括物理环境分析、社会环境分析和人际环境分析。

根据系统的本质及其基本特征，可以将系统分析的内容相对地划分为系统的整体分析、结构分析、层次分析、相关分析和环境分析等几个方面。

1、整体分析。由于系统的性质、功能与运行规律不同于它的各个组成部分在独立状态时的性质、功能和运动规律，所以它们只有在整体意义上才能显示出来。用整体分析方法进行政策研究的核心是：从全局出发，从系统、子系统、单元、要素之间以及它们与周围环境之间的相互关系和相互作用中，探求系统整体的本质和规律，提高整体效应，追求整体目标的优化。因此，整体及其目标的优化是整体分析的主要内容。面对一些复杂的、较大的系统时，要求我们把系统分解为一组相关联的子系统，在整体的指导下，协调各个系统的目标，从而达到系统所要求的总目标，即通过求局部最优化得到的局部解，经过协调而达到整体的最优解。

2、结构分析。所谓系统的结构是指系统内部诸要素的排列组合方式。结构分析

是寻求系统合理结构的途径和方法，其目标是找出系统构成上的整体性、环境适应性、相关性和层次性等特征，使系统的组成要素及其相互关系在分布上达到最优结合和最优输出。

3、层次分析。系统论认为，任何复杂的系统都具有一定的结构层次，它既指等级性，又指侧面性，是系统稳定性和连续性的重要保证，也是系统发挥其最佳功能的前提条件之一。20世纪70年代，运筹学家萨蒂提出了层次分析法，其基本思路是：明确问题中所包含的因子及其相互关系，将各因子划分为不同的层次，从而形成多层次结构；通过对各层次因子划分为不同层次，从而形成多层次结构；通过对各层次因子的比较分析，建立判断矩阵，并通过判断矩阵的计算将不同政策方案按重要性或适用性大小排列，为最优方案的选择提供依据。层次分析首先要解决系统分层及其规模的合理性问题，层次的划分要考虑到系统传递物质、能量和信息的效率、质量和费用等因素；其次要使各个功能单元的层次归属合理。

4、相关分析。系统论告诉我们，构成系统的各个子系统、单元和要素之间以及它们与环境之间是相互联系和相互作用的，这一特征叫做系统的相关性（有机关联性）。相关分析要求我们在政策研究过程，尤其是问题界定、目标选择和方案规划中，充分注意到各种问题及问题的各个方面之间、各个目标之间、各个方案之间、子目标与总目标之间的相互关系，注意政策目标和方案与社会、经济和政治环境之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行的效果可能产生的影响，从而设计出较优的政策方案。

5、环境分析。环境是指系统之外的所有其他事物或存在，即系统发生、发展及运行的生态条件或背景。要确定系统及其问题的边界和约束条件，必须对环境作出分析，系统分析的许多资料也来源于环境，因此，环境分析是系统分析中一项不可或缺的工作。环境分析涉及的内容很广，包括自然环境分析或物理技术环境分析、社会经济环境分析、文化心理环境分析等。在系统分析中，要对环境加以因时、因地、因人的分析，找出相关的环境因素，确定其影响的范围和程度，以便在方案的制定和执行中予以考虑，这正是环境分析的任务与目的。系统分析方法还包括大量具体的分析技术，如线性规划法、非线性规划法、动态优化法、排队论、网络分析法、层次分析法等等。

（三）公共政策的矛盾分析

矛盾分析法作为唯物辩证法认识事物和分析问题的根本方法，在我国的政策分析和政策实践中得到广泛的应用，其要点主要体现在三个方面。

首先，矛盾的普遍性和特殊性的辨证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体到分析矛盾的特殊性。分析政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析，反对不同具体情况的“一刀切”，反对把马克思主义当作教条的错误思想和做法；必须遵循从特殊到普遍，再由普遍到特殊的认识规律；同时要学会“一般号召和个别指导相结合”、“从群众中来，到群众中去”、“解剖麻雀”等科学的工作方法。

其次，主要矛盾和次要矛盾的辨证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，同时又要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾，学会“弹钢琴”。既要防止不分主次，“眉毛胡子一把抓”；又要防止只抓中心，不顾其他，“单打一”。

再次，矛盾的主、次方面的辨证关系要求我们在分析政策问题日、制定和执行政策时要善于抓住重点，分清事物的主流和支流，坚持两点论和重点论的统一。

（四）公共政策的历史分析

研究公共政策还必须坚持历史的观点。因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个复杂的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的；同时，每一项政策也都是一个过程，有其产生、发展和消亡的历史。因此对公共政策的研究就不能仅限于对当前情况的分析，否则就难以把握政策变化的原因，更谈不上对政策的改进。研究一项公共政策的历史过程，首先必须研究该政策产生的历史条件，随着政策的发展，还要研究政策实施的历史条件以及政策变动乃至终结的历史条件。其次要研究前后政策之间的联系，也就是说要对现行政策与过去的同类政策进行历史的比较，从中找出一些经验性的东西，为更好地贯彻落实现行政策服务。最后要深入研究该项政策或该政策的某个阶段的具体脉络，更多地以描述性的语言来记录政策的历史。

（五）公共政策的比较分析

在科学研究中，比较方法是“理性方法的主要条件之一”。二次大战后，西方政治学界兴起了比较政治学的研究，并取得了丰富的成果。比较政治学的成功启发了公共政策的研究，比较公共政策作为一种新的研究取向越来越受到人们的

重视。“比较公共政策是人们日常生活的一部分。”把社会问题提上政策议程要比较，拟订的政策方案要比较，执行和评估方案中也要进行前后比较以及预期与实际效果的比较，等等。当然，这都是些技术层面的比较，严格意义上的比较公共政策是对公共政策进行跨国的比较研究。这种比较所关注的内容是不同国家的政府所采取某项政策的具体内容、原因、方式及其影响。根据比较主体的异同及研究目的是求同还是求异，可以分为同上求同、同上求异、异上求同、异上求异、同上就异同、异上就异同等六种类型。

（六）公共政策的个案分析

个案分析或个案研究是比较研究的基础，大到一个国家、一个领域的公共政策，小到一个政策活动或政策现象，都可以进行个案研究。个案研究有助于人们更好地了解公共政策，而研究案例“可以被用于阐释如何作出适当的、典型的或者值得效仿的决策”，把案例用于教学能够帮助我们获得专业性的政策分析技能，有助于做出评价：实际工作中制约因素给公共官员们带来的压力，无论是否达到对问题的科学理解就作出决策的必要，大部分政策问题的混乱和界定不清楚的特征，以及政策决策在更大的官僚制的、政治的以及社会的背景中受约束的程度。个案研究的步骤一般包括：（1）明确个案研究的目的和内容；（2）制定研究计划；（3）实施个案研究（如收集资料、访谈、观察、测量等）；（4）整理分析材料，形成结论；（5）起草研究报告。

公共政策作为政府行使职能管理国家的重要途径，在社会中扮演者非常重要的角色。不论是哪个国家，其公共政策的制定以及执行，都直接对国家和社会的发展起到巨大的作用。正如我国目前正处于社会深刻变革时期，也是一个新旧体制和新旧观念并存并发生冲突的时期。各种矛盾、摩擦和社会发展目标给公共政策决策带来了多方面的压力，提出了严峻的挑战。在这种复杂的社会环境中，公共政策要适应多变的外界环境，更好地承担其导向、协调与稳定社会的职能，从而避免因社会各阶层利益的尖锐冲突而导致社会陷入无序状态。因此，明确的知道公共政策决策的分析方法，对我们的公共政策实行至关重要。

参考文献：

陈振明，《公共政策学—政策分析的理论、方法和技术》，中国人民大学出版社，2004

三 : 公共政策毕业论文

编号：

中国农业大学现代远程教育 毕业论文（设计）

? 论文题目：公共政策执行障碍及其对策

学 生 王燕红

指导教师

专 业 公共管理学

层 次 高起专

批 次 101

学 号 w460101101024

学习中心 海南省农业学校

工作单位 海南望海国际广场

2012年 3 月

公共政策论文 公共政策毕业论文

公共政策执行障碍及其对策

摘要：

加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题，应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的障碍。［www.61k.com)

关键词：公共政策执行监督 公共政策执行监督主体 障碍 问责制

公共政策论文 公共政策毕业论文

目 录

1前言.................................................................................................1

1.1公共政策研究背景...................................................................1

1.2 公共政策研究现状................................................................................1 1.3 公共政策研究的目的及意义...............................................................1

2我国公共政策执行监督障碍的原因.............................................1

2.1公共政策缺乏监督权力..........................................................2

2.2公共政策执行监督主体功能不全.........................................2

2.3 公共政策执行目的不明确...................................................................3

3公共政策执行的对策 ...................................................................3 3.1政策实验................................................................................3

3.2全面实施..................................................................................4 3.3法律手段..................................................................................4

3.4经济手段 .................................................................................4

4 公共政策执行的原则...................................................................4 4.1忠实执行与灵活运用相结合...............................................................5

4.2迅速果断与注重效益相结...........................................6

4.3强制执行与说服宣传相结合...............................6

5 谢词...............................................................................................7 6 参考文献..........................................................................................7

公共政策论文 公共政策毕业论文

一，公共政策执行前言

1.1 公共政策研究背景

公共政策执行监督，是公共政策正确贯彻执行，达到预期公共政策目标的重要保障。（www.61k.com)许多制定十分周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方向，最终导致政策失败，一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格，不到位。为此，必须加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题。笔者认为应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。

1.2 公共政策研究现状

公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。

1.3 公共政策研究的目的及意义

公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段, 将公共政策的内容转化为现实, 从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标, 解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。对此, 美国公共行政学者艾利森指出:“在达到政府目标的过程中, 方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”[ 1 ]。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而, 在公共政策执行过程中, 由于各种因素的影响, 常常导致公共政策执行出现偏误, 公共目标不能预期实现。在国内外的政策实践中, 政策执行出现偏误的问题普遍存在。由于体制转轨和社会转型等方面的原因, 当前我国这一问题尤为严重。政策在执行过程中出现偏误, 不但会直接影响政策问题的解决, 导致预定政策目标落空, 而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下, 研究解决我国的公共政策执行出现偏误问题, 无疑是一个十分重要、十分紧迫的重大现实问题, 对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

二，我国公共政策执行监督障碍的原因

公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策

公共政策论文 公共政策毕业论文

执行监督。(www.61k.com]

2.1 公共政策执行缺乏监督权力

要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2] 2.2公共政策执行监督主体功能不全

公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3] 因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。

还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。

2.3 公共政策执行目的不明确

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1] 公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个

公共政策论文 公共政策毕业论文

人都能够分享而不需要付出成本。(www.61k.com)如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境 ，狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。

三，公共政策执行的对策

政策执行资源一方面指组织机构设置和机构运转的物质因素，另一方面指实现政策目标所需的方案预算和规划要求中的物质因素。资源投入是政策执行的物质保障，主要包括资金、设备。确定政策执行机构。常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行。选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体，德才兼备、“四化”标准是选人用人的基本原则。制定必要的规章制度。这可以明确政策推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。这些规章制度主要有：目标责任制、检查监督制度、奖励惩罚制度。三者是一个有机整体，其中，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。

3.1政策实验

政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验能回答我们应该怎么做，失败的经验能告诉我们不应当怎样做。只有将成功的经验和失败的经验结合起来，我们才能知道怎样做。

3.2全面实施

政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、员广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。协调工作做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐。监控是政策实施过程的保障环节，使政策执行活动不偏离政策目标，取得预期的政策效果。

3.3法律政策

公共政策论文 公共政策毕业论文

法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。［www.61k.com)法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障， 只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依、有章可循，从而有利于政策的顺利实施行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段具有较强的约束力，带有强制性， 行政手段容易做到协调统一，令行禁止。行政手段对上级机关的要求较高，上级如有失误将会导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。 要把行政手段限制在一定的范围内，不可滥用。

3.4经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用价格、工资、利润、利息、税收等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。

4．公共政策执行的对策

4.1忠实执行与灵活运用相结合

公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃。政策实施的组织和人员必须认真、全面地理解政策的内容，坚决瞄准政策所确定的目标，分阶段地组织实施。即使发现实际情况原定的政策措施、手段有一定的差距，也必须经过适当调整，让政策最终得到落实。能否忠实执行已经制定的政策，关系到社会能否有序的发展、关系到社会资源能否得到合理配置、关系到执政党和政府能否取信于民的大问题。

因此，在政策执行中，必须坚决反对那些对政策采取不严肃、不负责任的态度。有的部门，有的地方，有些人，往往从个人私利出发，从地方本位出发，从小团体利益出发，对上级政策各取所需，合意的就执行，不合意的就不执行或拖着不执行；对上级政策任意曲解，借口特殊性，搞对策，搞土政策。凡此种种，都是违背执行原则的。但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬套。因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。对政策的灵活运用，突出地表现在贯彻政策时，能善于变通。这种变通是指不偏离政策的精神实质，只是对实现目标的方式、时间、阶段结合现实情况进行合理调整。

在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。在政策执行上讲实事求是，就是要从政策过程中的规律出发，处理好政策实施中宣传、计划、调整、评估、终止等各个环节、步骤的关系。在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。决不可贪大求全，弄虚作假，搞一些不切实际的“摆架子”和人为地制造各种“泡沫”效应。

但是，实事求是的执行政策不等于无所作为。在执行政策中提倡创新，就是要将旧状态、旧政策与新政策、新局面加以对照，以新的精神面貌去思考问题，以新的思路、新的措施去理解政策，并以创造性的方法去争取有利条件，克服不利条件，以保证政策落实到实处。

4.2迅速果断与注重效益相结合

公共政策论文 公共政策毕业论文

任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。(www.61k.com）一旦超过了一定的时间、空间，即使是科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。

要做到不失时机地实施正确的政策，就必须快速地理解政策，快速地组织机构和人员落实政策；一旦执行中发现问题，果断地调整政策。要迅速果断地实现政策，关键在于事先周密地准备、事中合理地调配、事后及时地总结。严格按科学程序办事、坚决实行制度化管理，从而保证政策实施的高效率。

但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社会公正、稳定。因此，实施政策还必须遵循注重效益的原则。有时，为了争取效益，就需要抓住机会，快速实施政策。有时，也同样为了力争更多的效益，就需要冷静思考、脚踏实地、稳扎稳打。如果在执行政策上，一味地追求快速，有时就会犯急躁病，欲速而不达。

4.3强制执行与说服宣传相结合

公共政策是公共机构制定出来的，经过法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具有强制性。公共政策所规定的行为规范，要求人们自觉去遵守。对于按政策要求去行动的公众，就会受到政策的保护，从而获得利益；反之，如果不按政策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。

但是，公共政策说到底是为了解决社会问题，是为了协调公众利益。公共政策的制定要依靠公众的参与，政策的实施也要充分依靠公众的积极参与。因此，在强调执行性这一方面时，还必须强调说明教育的原则。要让公众都能理解政策，并积极贯彻政策，就必须做好说服教育工作，让公众从个人、小团体的狭隘圈子中跳出来，认识政府制定和贯彻的具有科学性、合理性的政策是为大多数公众的根本利益、长远利益服务的，公众才能自觉维护政策、积极贯彻政策。

公共政策论文 公共政策毕业论文

谢词

历时将近两个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。（www.61k.com]尤其要强烈感谢我的论文指导老师—XX老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最中心的感谢！

感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。

感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多你问素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。

在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意!最后我还要感谢培养我长大含辛茹苦的父母，谢谢你们!

最后，再次对关心、帮助我的老师和同学表示衷心地感谢！

参考文献

[1] 陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996,9.

[2] 陈奇星.试论加强和完善行政监督机制[J].社会科学,1999,No11:24.

[3] 王战军,殷英华.试论构建行政执法监督机制[J].山西高等学校社会科学学报,2000，No9:33.

[4] 戴维.米勒,韦农.波格丹.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来等译.中国政法大学出版社,1992,652.

[5]林德布罗姆：《决策过程》，竺乾威、胡君芳译，台北五南图书出版公司，1992年版。

[6]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版。

[7]德洛尔：《逆境中的政策制定》，王满传、尹保虎等译，上海远东出版社，1996年版。

[8]那格尔：《政策研究百科全书》，林明、龚裕等译，科学技术文献出版社，1990年版。

[9]莱斯特、斯图尔特：《公共政策导论》，中国人民大学出版社（公共管理英文系列教材），2003年版。

[10]吏蒂文·凯尔曼：《制定公共政策》，商正译，商务印书馆，1990年版。

四 : 公共政策毕业论文

编号：

中国农业大学现代远程教育 毕业论文（设计）

? 论文题目：公共政策执行障碍及其对策

学 生 王燕红

指导教师

专 业 公共管理学

层 次 高起专

批 次 101

学 号 w460101101024

学习中心 海南省农业学校

工作单位 海南望海国际广场

2012年 3 月

公共政策执行障碍及其对策

摘要：

加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题，应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的障碍。

关键词：公共政策执行监督 公共政策执行监督主体 障碍 问责制

目 录

1前言.................................................................................................1

1.1公共政策研究背景...................................................................1

1.2 公共政策研究现状................................................................................1 1.3 公共政策研究的目的及意义...............................................................1

2我国公共政策执行监督障碍的原因.............................................1

2.1公共政策缺乏监督权力..........................................................2

2.2公共政策执行监督主体功能不全.........................................2

2.3 公共政策执行目的不明确...................................................................3

3公共政策执行的对策 ...................................................................3 3.1政策实验................................................................................3

3.2全面实施..................................................................................4 3.3法律手段..................................................................................4

3.4经济手段 .................................................................................4

4 公共政策执行的原则...................................................................4 4.1忠实执行与灵活运用相结合...............................................................5

4.2迅速果断与注重效益相结...........................................6

4.3强制执行与说服宣传相结合...............................6

5 谢词...............................................................................................7 6 参考文献..........................................................................................7

一，公共政策执行前言

1.1 公共政策研究背景

公共政策执行监督，是公共政策正确贯彻执行，达到预期公共政策目标的重要保障。许多制定十分周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方向，最终导致政策失败，一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格，不到位。为此，必须加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题。笔者认为应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。

1.2 公共政策研究现状

公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。

1.3 公共政策研究的目的及意义

公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段, 将公共政策的内容转化为现实, 从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标, 解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。对此, 美国公共行政学者艾利森指出:“在达到政府目标的过程中, 方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”[ 1 ]。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而, 在公共政策执行过程中, 由于各种因素的影响, 常常导致公共政策执行出现偏误, 公共目标不能预期实现。在国内外的政策实践中, 政策执行出现偏误的问题普遍存在。由于体制转轨和社会转型等方面的原因, 当前我国这一问题尤为严重。政策在执行过程中出现偏误, 不但会直接影响政策问题的解决, 导致预定政策目标落空, 而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下, 研究解决我国的公共政策执行出现偏误问题, 无疑是一个十分重要、十分紧迫的重大现实问题, 对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

二，我国公共政策执行监督障碍的原因

公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策

执行监督。

2.1 公共政策执行缺乏监督权力

要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2] 2.2公共政策执行监督主体功能不全

公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3] 因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。

还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。

2.3 公共政策执行目的不明确

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1] 公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个

人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境 ，狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。

三，公共政策执行的对策

政策执行资源一方面指组织机构设置和机构运转的物质因素，另一方面指实现政策目标所需的方案预算和规划要求中的物质因素。资源投入是政策执行的物质保障，主要包括资金、设备。确定政策执行机构。常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行。选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体，德才兼备、“四化”标准是选人用人的基本原则。制定必要的规章制度。这可以明确政策推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。这些规章制度主要有：目标责任制、检查监督制度、奖励惩罚制度。三者是一个有机整体，其中，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。

3.1政策实验

政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验能回答我们应该怎么做，失败的经验能告诉我们不应当怎样做。只有将成功的经验和失败的经验结合起来，我们才能知道怎样做。

3.2全面实施

政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、员广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。协调工作做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐。监控是政策实施过程的保障环节，使政策执行活动不偏离政策目标，取得预期的政策效果。

3.3法律政策

法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障， 只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依、有章可循，从而有利于政策的顺利实施行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段具有较强的约束力，带有强制性， 行政手段容易做到协调统一，令行禁止。行政手段对上级机关的要求较高，上级如有失误将会导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。 要把行政手段限制在一定的范围内，不可滥用。

3.4经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用价格、工资、利润、利息、税收等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。

4．公共政策执行的对策

4.1忠实执行与灵活运用相结合

公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃。政策实施的组织和人员必须认真、全面地理解政策的内容，坚决瞄准政策所确定的目标，分阶段地组织实施。即使发现实际情况原定的政策措施、手段有一定的差距，也必须经过适当调整，让政策最终得到落实。能否忠实执行已经制定的政策，关系到社会能否有序的发展、关系到社会资源能否得到合理配置、关系到执政党和政府能否取信于民的大问题。

因此，在政策执行中，必须坚决反对那些对政策采取不严肃、不负责任的态度。有的部门，有的地方，有些人，往往从个人私利出发，从地方本位出发，从小团体利益出发，对上级政策各取所需，合意的就执行，不合意的就不执行或拖着不执行；对上级政策任意曲解，借口特殊性，搞对策，搞土政策。凡此种种，都是违背执行原则的。但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬套。因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。对政策的灵活运用，突出地表现在贯彻政策时，能善于变通。这种变通是指不偏离政策的精神实质，只是对实现目标的方式、时间、阶段结合现实情况进行合理调整。

在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。在政策执行上讲实事求是，就是要从政策过程中的规律出发，处理好政策实施中宣传、计划、调整、评估、终止等各个环节、步骤的关系。在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。决不可贪大求全，弄虚作假，搞一些不切实际的“摆架子”和人为地制造各种“泡沫”效应。

但是，实事求是的执行政策不等于无所作为。在执行政策中提倡创新，就是要将旧状态、旧政策与新政策、新局面加以对照，以新的精神面貌去思考问题，以新的思路、新的措施去理解政策，并以创造性的方法去争取有利条件，克服不利条件，以保证政策落实到实处。

4.2迅速果断与注重效益相结合

任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦超过了一定的时间、空间，即使是科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。

要做到不失时机地实施正确的政策，就必须快速地理解政策，快速地组织机构和人员落实政策；一旦执行中发现问题，果断地调整政策。要迅速果断地实现政策，关键在于事先周密地准备、事中合理地调配、事后及时地总结。严格按科学程序办事、坚决实行制度化管理，从而保证政策实施的高效率。

但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社会公正、稳定。因此，实施政策还必须遵循注重效益的原则。有时，为了争取效益，就需要抓住机会，快速实施政策。有时，也同样为了力争更多的效益，就需要冷静思考、脚踏实地、稳扎稳打。如果在执行政策上，一味地追求快速，有时就会犯急躁病，欲速而不达。

4.3强制执行与说服宣传相结合

公共政策是公共机构制定出来的，经过法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具有强制性。公共政策所规定的行为规范，要求人们自觉去遵守。对于按政策要求去行动的公众，就会受到政策的保护，从而获得利益；反之，如果不按政策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。

但是，公共政策说到底是为了解决社会问题，是为了协调公众利益。公共政策的制定要依靠公众的参与，政策的实施也要充分依靠公众的积极参与。因此，在强调执行性这一方面时，还必须强调说明教育的原则。要让公众都能理解政策，并积极贯彻政策，就必须做好说服教育工作，让公众从个人、小团体的狭隘圈子中跳出来，认识政府制定和贯彻的具有科学性、合理性的政策是为大多数公众的根本利益、长远利益服务的，公众才能自觉维护政策、积极贯彻政策。

谢词

历时将近两个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师—XX老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最中心的感谢！

感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。

感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多你问素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。

在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意!最后我还要感谢培养我长大含辛茹苦的父母，谢谢你们!

最后，再次对关心、帮助我的老师和同学表示衷心地感谢！

参考文献

[1] 陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996,9.

[2] 陈奇星.试论加强和完善行政监督机制[J].社会科学,1999,No11:24.

[3] 王战军,殷英华.试论构建行政执法监督机制[J].山西高等学校社会科学学报,2000，No9:33.

[4] 戴维.米勒,韦农.波格丹.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来等译.中国政法大学出版社,1992,652.

[5]林德布罗姆：《决策过程》，竺乾威、胡君芳译，台北五南图书出版公司，1992年版。

[6]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版。

[7]德洛尔：《逆境中的政策制定》，王满传、尹保虎等译，上海远东出版社，1996年版。

[8]那格尔：《政策研究百科全书》，林明、龚裕等译，科学技术文献出版社，1990年版。

[9]莱斯特、斯图尔特：《公共政策导论》，中国人民大学出版社（公共管理英文系列教材），2003年版。

[10]吏蒂文·凯尔曼：《制定公共政策》，商正译，商务印书馆，1990年版。

五 : 浅谈公共政策论文范文

公共政策是政府进行行政管理工作所采用的方法和手段，在社会生活中起着十分重要的作用。下面是我们为大家整理的公共政策论文，供大家参考。

（www.61k.com）

公共政策论文范文一：公共政策的公平性研究

摘 要：阿尔蒙德所认为，政策价值的形成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。从利益表达——利益综合——利益认定这个政策价值形成过程的三个阶段来讨论公共政策公平性过程中政策主体与政策客体的关系及价值的选择。

关键词：公共政策;公平性

1 公共政策的定义

公共政策的实质是对社会价值的权威性分配，其公共性、权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念，要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。公共政策是以政策问题为起点的，公共政策所要解决的问题越明确，就越容易实现公共政策的目的，越有利于实际问题的解决。

公平性贯穿每一项公共政策的始终，也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则。因此，要提升公共政策的公平性，充分发挥其应有的功能，务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。公共政策研究中有许多基本理论，其中之一就是公共政策的定义，国内外绝大多数学者都赞同美国著名政治学家戴维•伊斯顿的观点：公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。为了对公共政策的定义有更明确的理解，可以把“价值”一词直接改为“利益”，即公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配，而且利益分配是一个动态的过程。

同时，我们还必须探究何为公共政策的本质，即政府为什么要制定政策与执行政策，这个问题最主要的原因是市场的失灵。因为市场只解决私人产品的供求，不提供公共产品，也不能解决经济中各种外部性问题，在市场失灵的地方，决定了政府必然要介入。市场立足于效率，那么公共政策就应立足于公平。罗尔斯著名的“正义原则”第二则：“社会和经济的不平等被调解，使得人们有理指望它们对每个人都有利，并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放”，也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节，

使之最大限度地改善最差者的地位，也就是说政府最能发挥巨大作用的是在“公平”上。毫无疑问，政府通过政策对社会公共利益进行分配，这确实是它要承担的一个重要功能。然而还有一些问题值得我们思考：一项公共政策是否成功应该如何评判;一项公共政策结果的公平是否就等于其过程的公平;一项公共政策符合了大多数人的利益，却致使一部分人失去了最低的生活保障，那么这项公共政策算是成功的吗?这些不公平现象所产生的问题对我们政府在今后制定政策又有什么启示呢?

2 关于政策的构建

构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。政策问题并不是一开始就能够被明确提出的，而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题，而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。

这也是构建政策问题的第一步——问题感知。构建政策问题的第二步——问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立，不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。

构建政策问题的第三步——问题界定，即对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等;根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等;根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步——问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。

构建政策问题之所以十分重要，原因如下：首先，问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料，这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。其次，问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题，有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。

最后，最为重要的一点，构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场，搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索，界定问题阶段在为问题情势形成概念时，选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型，以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。综上所述，政策问题的构建对公共政策来说至关重要，影响政策功能的发挥，直接关系到政策的成败。

3 构建政策问题过程中应注意的问题

构建政策问题过程中应注意的公平问题公平是人们对待需要与能力，权利与义务，获取与贡献，平等与效率等对应关系的活动中产生的一种均衡状态，是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之平等状况所作的肯定性评价。实际上公平蕴涵着一种合理性。从公共政策的视角分析，公平就是分配人们利益要求的价值合理性。是每个社会成员拥有的基本权利，在政策实施过程中，人们会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公平要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。因此，公平是服务于公共领域的现代公共政策所追求的根本价值目标，决定公共政策具体功能的发挥。在构建政策问题的过程中，大体存在以下不利于实现公共政策公平性的问题：

第一，由于在构建政策问题的过程中政府占有绝对的主导地位，容易诱使政府利用其地位优势，以自身的利益为出发点，只关心与自身利益相关的问题，导致出台的公共政策避重就轻、缺乏实效。

第二，现代政府的绝大部分公共政策都是对已经严重到非解决不可的现实公共问题的某种反应。对政策问题严重性的认定及政策决定往往只有法定的公共政策主体根据客观公正的原则才可以作出，并排列出轻重缓急的顺序。

第三，现代社会的发展变化非常快，各种社会问题的出现受多种因素的影响，表现得复杂多变且相互牵扯，识别起来是有相当难度的。第四，不同社会群体在同一问题认识上常常存在差异，甚至截然不同。当这些社会行为主体或者公共权力主体就观点不一的问题向政府提出来、要求政府采取行动或不采取行动的要求时，政府在构建政策问题时不可能满足所有人的利益要求，这对政府公共政策的公正性、合理性都构成了直接的挑战。第五，在通常情况下，政策问题的提出过程就是利益表达和利益综合的过程。因此，应该表现为政府与各种社会力量的互动过程，使政府能更多地了解人民群众的利益要求。努力避免凭领导、专家的所谓经验和以个人的利益、价值观念为基础，提出带有主观性的政策问题。

4 结语

一个和谐的社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。利益表达是公共政策制定的首要环节，通畅的利益表达渠道有助于公共政策问题的认定和保证政策的利益取向，也是化解社会矛盾，构建和谐社会的需要。探究我国公共政策制定中利益表达所存在的问题并有针对性地加以完善，才能保证公众的利益诉求得以广泛表达，确保公共政策公平公正

参考文献

[1]白钢,史卫民.中国公共政策分析[M].中国社会科学出版社,2007,2(1).

[2]盖伊.彼得斯.美国的公共政策：承诺与执行[M].复旦大学出版社,2008,5(1).

[3]托马斯.R.戴伊.理解公共政策[M].中国人民大学出版社,2011,1(11).

[4]刘欣.基础教育政策与公平问题研究[M].华中师范大学出版社,2008,1(1).

[5]李金珊.公共政策分析：概念、视角与途径[M].科学出版社，2010,2(1).

[6]卢涛.公共政策[M].人民出版社，2008,2(1).

[7]卡普洛.公平与福利[M].法律出版社,2007,10(1).

[8]陈庆云.公共政策十大理论问题再思考[M].中国行政管理，1999,(12).

[9]陈庆云.政府市

场公共政策[M].行政与法，1995,(4).

[10]关信息.岩滩库区移民遗留问题的成因分析及处理办法[J].红水河，2007,(3).

公共政策论文范文二：走向公共政策民主

公共政策既是民主的产物，同时又是民主的反映，是公众参与、专家论证和政府决策相结合的政治产品。要实现公共政策民主，走向公共政策的科学化、民主化和制度化，就必须开展公共政策调查、公共政策听证和公共政策咨询，广泛收集和表达民意，引导和动员公民参与公共决策。

公共政策的本质是个人偏好与集体选择的制度安排。公共政策是现代生活的重要政治成果，是公共意志和理性选择的产出。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序和繁荣，最终维系公共利益。公共政策要实现“公共”的图景，就必须进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大公共政策决定都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。如今，城市管理中的治堵费、停车费、房产税、车船税、拆迁条例等一系列公共政策的出台，无不涉及群众最切身的利益，其制定也必须充分征求民意，使群众的意见得到切实反映。那么，要征集和反映民意、实现公共政策民主，就必须开展公共政策调查、公共政策咨询和公共政策听证。

公共政策调查

公共政策调查是基于特定的政策问题、政策对象，围绕所形成的或将要形成的政策议案而开展的社会调查活动。公共政策调查是公共政策理论联系实际的主要途径，是考察公共政策运行状况的重要方式，是形成公共政策的路径依赖。公共政策调查根据政策研究对象的范围，可分为全面调查和非全面调查。全面调查即普遍调查，非全而调查就是对调查对象总体中一部分所进行的调查，如典型调查、重点调查、个别调查、抽样调查等。

典型调查就是从调查对象中选择具有代表性的对象作为典型，并由典型推及一般的调查;重点调查是指对某种社会现象比较集中的、对全局具有决定作用的一个或几个对象所进行的调查;个别调查即个案调查，是指为了解决某一具体问题对特定的个别对象所进行的调查;抽样调查是从调查对象的总体中抽取一部分对象作为样本，并以对样本进行调查的结果来推断总体的调查。公共政策调查是公共政策形成与完善的重要途径，也是开展公共政策研究的重要方法。从一定意义上讲，以公共政策议程为中心所开展的调查研究更加促进了公共政策决策系统的民主化和科学化，从而提高公共政策系统及其运行的质量。公共政策调查一般采用以下方法：

观察法。观察法是一种直接调查方法，是公共政策资料获取的一个重要来源。观察能帮助我们获得对政策问题的深入了解，观察能够提供对一个政策制定情况或一群人、一个组织所经历的问题的迅速洞察。通过观察所收集的资料包括路边调查、机械性的点数(例如交通量的点数)、选择商品和物件的偏好、类似表面磨损或腐蚀之类的物理力量，甚至包括通过卫星传输的图像。观察法要坚持客观性原则，从实际出发，按照政策事实的本来面目正确认识;坚持全面性原则，考察对象的不同侧面、不同角度、不同层次;坚持深入性原则，进行深入、细致的观察，不能走马观花、浮光掠影;坚持持久性原则，进行长时间而不是短暂的考察。在观察时，要注意以下一些问题：选择观察的对象和环境;选准观察的时间和场合;灵活安排观察的程序;努力减少观察活动对被观察者的影响;及时作好观察记录。

访谈法。访谈法就是访问者通过口头交谈等方式向被访问者了解实际情况的方法，是面对面的直接调查，是获取公共政策信息的口头调查。访谈可以分为直接访问和间接访问(如电话)、集体访谈和个别访谈、标准化访谈和非标准化访谈等类型。在政策研究和分析中经常使用精英访谈，作为一种迅速、基本的资料收集方法。在许多情况下分析者都要依赖于这种方法，特别是对短期项目、新的主题以及在很少或几乎没有文献的场合。在这种情况下，被采访者不愿意将某些答案写出来，大量的资料难以获得，被雇用的采访者也可能对突然出现的政策问题的复杂性感觉迟钝。在这些情况下，政策分析者要获得专家的洞见，包括机关的全体职员、规划的参与者以及有机会接触未被发表的材料的人。在访问调查过程中，应注意下列问题：准备好详细的访问提纲，选准访谈的具体对象;要选好访谈的具体时间、地点和场合;要建立良好的人际关系，表明来意，消除疑虑;掌握语言技巧和非语言信息交流的技巧;做好访谈记录。

问询法。问询法即问卷调查法，是调查者运用统一设计的问卷向被调查者了解情况或征询意见的方法。问卷调查是标准化调查，一般都是间接调查、书面调查。根据问卷的传递方式不同，问卷调查可分为报刊问卷、邮政问卷、送发问卷和访问问卷;根据问卷的填答者不同，可分为自填问卷和代填问卷。

问卷调查的一般程序是：设计调查问卷，选择调查对象，分发问卷，回收问卷和审查问卷。其中问卷设计是关键性阶段，因为它在很大程度上决定着问卷调查的回答质量、回复率、有效性。问卷一般包括前言、主体和结语三个部分。前言是对调查的目的及有关事项的说明，包括调查目的和意义、对被调查者的希望和要求、问卷调查的匿名性和保密性、回复时间与方式、组织单位及个人身份等;主体是问卷的主要组成部分，包括调查的问题、回答的方式及其说明等内容，其中选择调查问题必须符合实情，必须围绕案例所需要的问题，必须符合被调查者回答问题的能力及考虑其真实回答的可能性;结语是对被调查者的合作表示真诚感谢之类的部分，也可征询被调查者对问卷设计和问卷调查的看法和感受。

在对调查对象进行调查之后，要进行统计和调查资料分析，并形成分析报告。最后的分析报告应该包括如下一些内容：摘要、问题界定、评估标准、替代性选择方案、分析与比较、结论。但从目前来看，相当多的公共政策调查流于形式，对调查对象的广泛性、层次性和优先性缺乏认识，调查手段单一，调查方法贫乏，因而未能充分地收集民意和表达民意。

公共政策咨询

公共政策咨询是政策咨询人员根据政策主体或对象的需要，以其专门的知识，运用现代分析方法和手段进行调查、研究、分析、预测和评估，客观地、独立地提供最佳的或几种可供选择的公共政策方案，为咨询者提供服务的活动。公共政策咨询主要针对综合性、战略性、全局性的社会政治、经济问题提出建议、对策或进行论证。它是帮助决策者做出最佳决策的有力保障。具体来说，公共政策咨询的主要作用体现在以下几个方面：帮助决策者准确地判断公共政策问题，确定决策目标;帮助决策者科学地择定公共政策方案，并对公共政策方案的实施进行监控;有效地保证公共政策效果，减少决策失误。公共政策咨询是实现决策的科学性与有效性的重要保障。

在面临全球化冲击的现代社会中，公共政策问题不仅繁多，而且涉及的领域广阔，因此，仅仅凭政府的公职人员掌握的有限知识和技术，已经无法满足制定和实施各种繁杂政策的需要。要解决公共政策制定和实施中专业知识和技术紧缺的困难，就需要政府或非政府的公共

机构在政策制定和执行中大量依靠公共机构外的专业人才和他们的智慧。在美国，联邦、州、市(县)三级政府都非常重视公共政策决策过程中的专家咨询和公众咨询。卡内基基金会、布鲁金斯学会和美国企业研究所等一批致力于运用专业知识分析的专家咨询机构，能够通过专业分析帮助决策者和公众了解各种政策选择的可能后果和影响。

我们知道，公共政策专业咨询机构是意见交换和政策理解的促进场所，多数政治家经过和专家的互动，可以参与分享这些专家在政策问题上的观点，能为决策者提供多方案的政策选择，并对不同的选择作出专业的评估、比较和分析，从而弥补政策制定者和决策者专业知识深度和广度上的不足。同时，通过对政策制定过程、决策、执行过程和效果的分析、评论，专业的政策咨询机构可以帮助社会公众对政策作出公正评价，帮助政府检讨得失和提高决策能力，帮助公众深入了解公共政策议题。美国政府提交的政策方案往往会附有专家的咨询意见和评估报告，以便公众对政策方案有更全面、更专业的认识。

专家咨询正是由于公众对独立、客观、公正的专业政策分析的需求才成为了公共政策决策过程中一个不可或缺的环节。在中国，政策研究室、调研室、参事室、研究中心等成为了政府系统内部常设的咨询机构。这些机构的职能主要是围绕各级党委和政府的中心工作和经济社会的重大问题进行调研，为决策提供情况、报告和政策建议。有些地方政府成立了专门的咨询委员会，汇聚了地方专业技术拔尖人才、高等院校教授、有丰富领导经验的领导干部，重点围绕地方政府的中心工作，有计划、有组织地开展咨询活动，参与重大公共决策的可行性研究、论证和设计，参与重大项目方案的制定和实施。这种专家咨询支持下的公共政策决策流程其中有两个重要的环节：一是委托或部署专家进行研究，一是专家对研究结果进行论证、检查、验收。但是，独立咨询机构的缺乏和决策流程的简单化容易导致政策结果成为“空中楼阁”或者只为少数人服务。

众所周知，专家咨询既是公共决策对技术理性的追求，又是决策民主化的重要形式，但是这种民主化的形式不应该代替公众的参与。由于专家行为的自利性存在，当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时，专家有可能利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化，而不是最大限度地增进公共利益。当专家咨询制度被过度使用而忽略公众对公共决策的参与，便会损害公共决策的公共性和民主性。过分地强调理性、技术和专业知识的技术路线，容易形成官僚精英和知识精英联手的“知识一权力”垄断体制，或多或少地会使公共决策偏离公共价值和公共利益取向，因此公众咨询也显得不可或缺。

美国联邦、州、市(县)各级政府都非常重视公共政策制定和公共决策过程中的公众咨询。法律都有明确的法定程序让社会公众对公共政策有全面的知情权和参与政策制定过程的表达权，典型的公众咨询形式是公众听证会、利益团体的公开游说游行活动、新闻媒体的政策辩论等。虽然任何一项公共政策不可能100%为所有的团体和个人带来均等的利益，但是总有利益分配不均衡存在。因此，美国各级政府在公共政策制定和决策过程中不反对利益团体和个人的游说活动，而且还提供各种渠道鼓励公众积极表达自己的意见和主张，以便在政策制定过程中更好地平衡各方面的利益。由于公众咨询在美国公共生活中的重要作用，美国各级政府非常重视在政策方案制定和评估中多途径、多形式地听取并吸收公众意见，尽可能地使政策方案趋于完善。

公共政策听证

公共政策听证就是在公共政策出台之前或实施之后，就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取相关人员的意见。听证一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度。也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。随着司法听证的广泛应用和不断发展，公共决策领域愈来愈感觉到有移植的必要，于是科学而民主的决策听证制度应运而生了。听证作为公众参与的决策制度，正在走进中国普通百姓的生活。

公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是公共决策科学化和民主化的客观要求。公共政策听证制度有三个方面的重要意义：首先，它可以在相当程度上保证政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞;其次，政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是一个民主的过程，它能够在相当程度上保证政策的代表性，不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触;最后，它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。

听证制度是西方发达国家普遍推行的制度，重大的内外政策出台之前必须经过相应的听证，必须经过长时间的论辩。因此，公共政策的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反应了一定程度的公共政策民主。

重大公共事务决策要求遵循客观求实和信息完备的原则，要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识和能力的有限性，这也说明公共决策“公共”参与的必要。同时，阶层意识、行业意识、社团意识、地域意识等所导致的利益分化和多元格局的存在，因而，听证过程基于信息的不对称和利益的非均衡必然就会出现“针尖对麦芒”的激烈争论。从形式上讲，公共政策听证就是公共政策论辩。

但从目前现实实际情况来看，以价格听证为例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位现象的存在，致使当下的一些价格听证成为非对称的、不充分的论辩，严格地说来还不能称之为“论辩”。在价格听证会上，消费者和经营者的谈判或论辩地位是否平等主要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同;其二，双方是否都能够提出举行价格听证会的请求。从第一方面来讲，在已有的听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间被限制在五分钟之内，表面上看来是平等的。

但由于消费者掌握的信息不充分和时间的相对限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，论辩地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。从第二方面来讲，按照《政府价格决策听证办法》，三类机构可以要求举办听证会：一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求，提出申请的基本上是前两类。

而经营者在提出申请之前就已经做好了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来作准备的时间比申请者要少得多。因此，这种情形下的公共政策听证只能是一种非对称的公共政策论辩。

要使公共政策听证成为真正意义上的对称性公共政策论辩，体现充分的公共政策民主，需要做好以下几个方面的工作：第一，建构多方参与、互相制约的公共决策格局。要完善听证代表产生机制，形成经营者、消费者、监管者、咨询者等多方制约格局，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，特别是针对某一公共政策议题的相关专家和律师代表的组成显得很有必要的;第二，尽可能多地获取公共政策听证相关信息。

获得充分信息的好处，就是获得充分的发言权，为此就要求多花时间、多花精力去进行调查研究，广泛听取不同行业、不同阶层、不同地域等各方面的意见，以使自己的发言更全面、更充分、更有代表性、更符合实际;第三，提高公共政策听证的透明度。

要增强公共政策听证的内容和程序的公开和透明，这既有利于提高公众的认同度和参与度，又有利于听证相关利害人获取充分的信息，同时也能够使公共政策决策成本和执行成本大大降低，因而听证举办者或监管者有必要把听证方案提前一个月交给参与者，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众，并能现场直播或跟踪报道;第四，作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。要求廉洁自好，作出公正的决策，不能偏坦任何行业和任何利益集团。

浅

本文标题：公共政策论文-公共政策论文
本文地址： http://www.61k.com/1132071.html