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政府治理的途径与方法-我国外交部发言人在回应克里米亚公投结果表示,中方高度关注克里米亚局势发展,希望各方保持克制,尽快通过对话寻求政治解决途径,在尊重各方合理关切和正当权益的基础上,实现克里米亚问题的妥善处理和解决。这表明中国政府:

发布时间:2017-12-05 所属栏目:克里米亚公投结果

一 : 我国外交部发言人在回应克里米亚公投结果表示,中方高度关注克里米亚局势发展,希望各方保持克制,尽快通过对话寻求政治解决途径,在尊重各方合理关切和正当权益的基础上,实现克里米亚问题的妥善处理和解决。这表明中国政府:

我国外交部发言人在回应克里米亚公投结果表示,中方高度关注克里米亚局势发展,希望各方保持克制,尽快通过对话寻求政治解决途径,在尊重各方合理关切和正当权益的基础上,实现克里米亚问题的妥善处理和解决。这表明中国政府:

①坚持与周边国家发展睦邻友好和务实合作关系

②推动多边主义发展,维护国际公平正义、促进国际合作

③在国际事务中的代表性和话语权进一步加强

④在对外活动中坚持独立自主的基本立场

A.①②B.①③C.②④D.③④

我国外交部发言人在回应克里米亚公投结果表示,中方高度关注克里米亚局势发展,希望各方保持克制,尽快通过对话寻求政治解决途径,在尊重各方合理关切和正当权益的基础上,实现克里米亚问题的妥善处理和解决。这表明中国政府:的参考答案

C



二 : 缩径机原理与用途

缩径机原理:

1、结构有主机-电器-液压-机座-夹具-立柱-夹紧-模具等组成;

2、工作有夹紧-快进-工进-卸压-拔模-快退-松开-完成等手动和自动。[www.61k.com]-

缩径机用途:

缩径机 缩径机原理与用途

1、将材质一次压缩成滚丝直径,且增强了材质的密度,长度;

2、提高了锚杆的抗拉强度,是代替车床剥制的换代产品,比仪表车床加工速度快,光洁度高,尺寸准确;

3、特别适应大批量加工,能延长料的长度节省料才而降低成本。应用于地脚丝、双头丝、锚杆等产品。

缩径机 缩径机原理与用途

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三 : 地方政府农村公共事业管理制度创新的基本途径

摘要:地方政府农村公共事业管理制度创新是推进农村公共事业又好又快发展的根本保障。创新地方政府农村公共事业管理制度,应着力从六个方面综合治理:明确地方政府农村公共事业管理制度创新的基本目标;建立健全农村公共事业发展经费保障机制;建立健全农村公共事业产权制度;积极稳妥推进乡(镇)机构改革;建立健全农村公共事业民主管理制度;建立健全县乡(镇)政府绩效评估制度。
关键词:地方政府;农村公共事业;管理制度创新;基本途径
中图分类号:13601 文献标识码:A 文章编号:1000-2529(2008)02-0012-05
地方政府农村公共事业管理制度创新是推进农村公共事业又好又快发展的根本保障。新中国成立以来,我国地方政府农村公共事业管理制度不断创新,成效显著,有力推进了我国农村公共事业的发展,但我国地方政府农村公共事业管理制度的绩效还不尽人意,整体水平还不高,其根本原因是我国地方政府农村公共事业管理制度变迁中的路径依赖,主要表现为城乡二元公共产品供给制度、高度集权的管理体制、政府财政性保障机制不健全和农村公共产品的制度外供给四个方面。地方政府农村公共事业管理制度创新应针对这些路径依赖综合治理。
一、明确地方政府农村公共事业管理制度创新的基本目标
1 建立城乡均衡发展的公共事业管理制度
我国地方政府农村公共事业管理制度绩效不高的根本原因是城乡二元的公共事业管理制度,我国地方政府农村公共事业管理制度创新之所以未能从根本上改变农村公共事业发展的落后状态,根本原因也在于没有跳出城乡二元公共事业管理制度的路径依赖。要彻底改变农村公共事业落后面貌,应废除城乡二元公共事业管理制度,建立城乡均衡发展的公共事业管理制度。
2 建立与市场经济相适应的地方政府农村公共事业管理体制
高度集权的管理体制是我国地方政府农村公共事业管理制度绩效不高的体制原因,是农村公共产品供求脱节、供需矛盾突出、供给绩效低下的根本原因。建立与市场经济相适应的地方政府农村公共事业管理体制的目的就是使地方政府对农村公共事业的管理由微观管理转向宏观管理,由高度集权管理转向多元治理,由管制转向服务。
3 建立充分保障公共产品供给的地方政府农村公共财政制度
政府财政性支出保障机制不健全和农村公共产品的制度外供给是我国地方政府农村公共事业管理制度绩效不高的主要原因之一。我国地方政府农村公共事业管理制度创新就应该而且必须规避这两个制度变迁的路径依赖,以建立充分保障公共产品供给的地方政府农村公共财政制度为目标,从根本上解决农村公共事业发展经费严重不足和农村公共产品主要由制度外供给等问题,确保农村公共事业发展必要的经费。
4 建立绩效导向型的地方政府农村公共事业管理制度
长期以来,我国地方政府农村公共事业管理制度呈现出“投入型”特征,主要表现为投入——产出效率偏低和效率低水平趋同。在投入——产出效率相同的情况下,我国农村公共服务的绩效主要取决于投人,“高产出”是以更高的投人为代价的,地区间表现出来的绩效差距主要体现的是投入方面的差距。地方政府农村公共事业管理制度创新要规避“投入型”的路径依赖,就必须建立绩效导向型的地方政府农村公共事业管理制度。
二、建立健全农村公共事业发展经费保障机制
1 依法确保农村公共事业发展财政性经费投入
依法落实农村公共事业发展财政性经费的增长。近年来,一方面,中央财政不断加大对农村特别是农村公共事业的投入力度,农村公共事业发展的资金在绝对数量上有较大幅度的增长;另一方面,农村公共事业财政支出占国家财政支出的比重却呈下降趋势。如2001年全国财政用于农村总支出为1456.73亿元,2005年增长到2450.31亿元,增长了953.58亿元,而从其占国家财政总支出的比重来看,2001年为7.71%,2005年为7.22%,下降了0.5个百分点。政府对农村公共事业发展资金的绝对数量的增加并不完全意味着政府对农村公共事业发展支持到位,如果政府对农村公共事业发展的财政支出占国家财政支出的比重不加大,就无法满足农村公共事业发展所必需的财政经费,农村公共事业的发展也就无法走出制度外供给的困境,农村经济社会的协调发展也就无法落到实处。近年来,一些省市在这方面作了可贵探索,取得了显著成绩。如《湖南省建设教育强省“十一五”规划》中明确规定,要努力确保财政逐年增加教育投入,今后几年财政预算和决算时,预算内教育经费支出占财政支出的比例每年同口径提高1~2个百分点,其中省本级预算内教育经费在保证因政策变化而增加的教育支出之外,每年年初预算比上年递增20%,年末省财政超收部分按相同比例安排教育经费。湖南省认真落实“两免一补”政策,中小学教师工资和学校公用经费全部纳入县级财政预算。2004年以来,湖南省委省政府通过高质量高水平地每年为人民群众办好八件实事,切实加大了农村公共事业财政性经费的投入力度,有力推进了农村公共事业的发展。如2005年和2006年分别投资1.22亿元和1.75亿元,分别改扩建乡镇敬老院306所和321所,分别解决了12060名和12032名孤寡老人的老有所养、老有所乐问题;2005年和2006年分别投资2.81亿元和2.93亿元,分别新改扩建637所和611所乡镇卫生院,提高了乡镇卫生院的服务功能和服务能力,有效缓解了农民看病难、看病贵的问题。
合理调整政府财政投人在农村公共事业内部的配置。首先,要重新配置教育、科技、文化、卫生等方面的现有财政资源,增加农村义务教育、卫生、社会保障等基础性公共产品的财政投入;其次,加大不发达地区的农村公共产品财政投入。我国西部和老少边地区经济发展落后,政府财力及农村公共事业发展水平相对低,公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待,中央财政和省级财政应加大不发达地区农村的财政投入比重,包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度,等等。
有效化解乡村债务,确保基层组织正常运转。湖南省临澧县采取奖补政策,对完成年度化解债务任务的村奖励5000元、乡镇奖励10万元,2006年化解乡村债务2000万元。湖南省宁远县健全制度堵住新债、重点突破化解老债,三年消减乡镇债务6940万元,为乡镇债务总额的76.8%。湖南省津市市通过清理债权和债务,盘活资产和资源,采用核销、冲抵、拍卖、租赁等办法,实现了乡村两级债务全部结零。几年来,湖南省已化解乡村债务近20亿元。重庆市通过加强审计监督、积极探索建立债务审批制度和报告制度、建立健全控债新机制,完善相关制度,仅2005年乡镇负债和村级负债分别较上年同期减少18.6%和8.4%。2004年甘肃省在敦煌市、崆峒区进行化解乡村两级债务试点,在壮大集体经济中化解债务,在盘活集体资产中化解债务,通过划转负债主体、回收债权、核销降息等措施化解债务,在完善制度管理中化解债务、精简机构和人员,在增收节支中化解债务,建立偿债专项资金化解债务。到2007年6月敦煌市已经化解乡村债务2119万元,占债务总额的19.35%。崆峒区化解3395万元,占债务总额的19.8%,并有13个村实现了零债务。四川省正在积极探索构建化解“普九”债务的新机制,加强政府性债务管理工作,如开发并建立政府新债务管理信息系统、积极探索建立债务风险预警机制、建立化解农村义务教育债务分级负担激励机制、建立分期清偿机制、建立还销号制等。
深化乡镇财政体制改革,增强乡镇财政保障能力。应在中央继续加大对财政困难县乡支持力度特别是加大一般性转移支付力度的同时,根据财权与事权相统一的原则,明确划分乡镇财政收支范围,确保乡镇正常经费支出需要;建立和完善缓解乡镇财政困难的奖励和补助办法,增强乡镇财政的自我保障能力;积极推进“乡财县管乡用”,由县级财政直接监督乡镇财政收支,促进乡镇依法组织收入,严格控制支出,规范财政管理。
逐步实现农村公共事业发展财政性支出由“以县为主”向“以省、地市为主”转变。在合理界定地方各级政府在农村公共事业发展中职能权限的基础上,科学规定财政总支出中省级、地市、县、乡(镇)级政府可以用于支持农村公共事业发展经费的比重。在加大中央政府的农村公共事业经费专项转移支付的前提下,充分发挥省级政府和地市级政府的财政功能,根据各省、市的实际情况,逐步实现农村公共事业发展财政性支出由“以县为主”向“以省、地市为主”转变。为此,一要明确各级政府发展农村公共事业的责任和承担经费的比例;二要以法律形式确立农村公共事业财政性投入体系,明确农村公共事业财政性支出在占GDP的比例,明确各级政府所承担的经费投入责任;三要建立健全监督机制,确保政府农村公共事业经费分配的公正与均衡。
2 拓宽农村公共事业发展融资渠道
引导企业投资公共事业发展。政府要充分利用减免税收和给予信贷优惠等政策,调动企业增加对农村公共产品生产的投人。界定好和保护好投资者对生产的农村公共事业产品的有关产权。尽快建立完善的支持新农村建设的农村金融体系。另外出售或授予冠名权,在乡镇道路、桥梁、学校等农村公共事业产品的供给中,对企业投资比较有吸引力。
充分发挥非政府组织的作用。非政府组织筹资在增加农村公共产品供给的资金投入,弥补财政资金投入的不足等方面,发挥着越来越重要的作用。政府应该积极鼓励引导非政府组织的发展,尤其要加强舆论引导,使得更多的社会资金通过非政府组织进入农村公共产品的供给。
农村公共事业分享个体适度分担成本。在经济较发达的农村地区可以逐步建立公共事业成本的分担机制。例如,村级公路硬化的经费,由政府承担主要部分,由当地群众出资小部分。可通过“一事一议”方式确定农村公共事业成本的分担比例。应合理确定议事内容、议事对象严格规范议事程序,严格规范事后公开。
积极开辟国外、境外筹资渠道。国外、境外筹资主要有以下几种来源:港澳台同胞、华人华侨的投资和捐赠,世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织以及外国政府的优惠贷款,针对农村、尤其是贫困农村地区引入的境外非政府组织小规模援助资金。
3 提高农村公共事业发展经费的使用效益
建立公开透明的农村公共事业经费财政预算制度;改善政府财政转移支付制度,要科学确定转移支付目标,清理不必要的经费使用项目,严格规范转移支付审批程序,严格监督转移支付资金的使用情况;建立健全农村公共事业经费运用的监督机制,强化人大监督、审计监督、新闻舆论监督和人民群众监督;深化公共事业单位改革,精简机构和人员。
三、建立健全农村公共事业产权制度
1 建立健全农村公共事业产权市场体系
一是确定农村公共事业产权交易主体。在农村公共事业产权市场体系中,农村公共事业产权交易主体包括地方政府及其直属部门、事业单位、非政府组织,以及公共性企业,同时也包括农村公用事业企业,如自来水公司、供暖公司等。二是建立健全产权交易机构。农村公共事业产权交易机构是确认产权交易关系,明确产权主体对产权客体的拥有权、提供产权交易平台的机构。三是规范农村公共事业产权交易规则。产权交易规则是产权交易市场机制良性运行的根本保障。四是大力培育农村公共事业产权市场中介组织。
2 营造良好的农村公共事业产权营运环境
一是加强领导,县、乡(镇)党委政府应大力支持农村公共事业产权组织自主经营、自求平衡、自担风险和自负盈亏,并为农村公共事业产权组织的业务发展和防范化解营运风险提供良好工作条件;二是根据需要与可能制定和完善相关法律法规,使农村公共事业产权营运有章可循、有法可依;三是规范农村公共事业产权转移程序。
3 建立健全农村公共事业产权监管制度
建立健全农村产权监管的法律法规,如制定专门的《农村公共事业产权监管法》等法律规定,用法律条文明确农村公共事业产权经营、产权边界,防止产权不清,产权贬值;建立健全农村公共事业产权监管的组织体系,构建具有独立地位、富有权威的行业自律组织,保证产权的高效合法运营;建立健全农村公共事业产权监管预警制度和产权监管指标体系,为农村公共事业产权监管提供目标和方向。
四、积极稳妥推进乡(镇)机构改革
1 科学界定和转变县乡(镇)政府的职能
职能界定和转变是机构改革的前提、基础和关键。政府机构的工作任务、制度、结构、功能、人员、发展目标和方向等均由政府机构的职能来决定。职能决定机构的规律,内在要求政府机构改革必须以转变职能为前提和基础,牢牢抓住转变职能这个关键,努力建立服务型政府和法治政府。要切实加强社会管理和公共服务功能,适当调整经济管理职能,转变工作重点和工作方式,努力建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。乡镇政府职能的调整,关键在于建立一种政府形成机制,即建立一套公共服务的需求表达和供给决策机制,以收益范围覆盖本区域的公共服务为本级政府职能。要将村内民主扩大到乡镇,在乡镇一级完善人民代表大会制度,通过真正的民主选举约束,让人民代表真正代表乡村社区民意,让乡镇领导人在履行政府职能提供社区公共服务中真正对本地选民负责。
2 根据职能精简机构和人员
严格控制乡镇领导职数,综合设置乡镇内设机构。从严核定和从紧控制乡镇机构和财政供养人员,由省对县实行总量管理。妥善做好乡镇分流人员的安置工作。如湖南省的乡镇机构总体上按行政编制精简10%,事业编制按行政编制的1:1.2配备。领导职数按乡镇类别控制在7~9名,实行交叉任职。分流人员发放基本生活费和续缴养老保险费,退出编制序列,并鼓励和支持分流人员通过创办经济实体、参与中介组织或自主择业等实现再就业。2006年湖南省乡镇分流人员9688人,撤撒并乡镇159个,撤并建制村3426个。目前湖南乡均98平方公里、1.9万人、20个村;村均4.79平方公里、974人,撤乡并村都还有一定空间。
3 大力发展农村非政府组织
农村非政府组织是县乡(镇)政府联系和沟通市场和社彭国甫,鄢洪涛:地方政府农村公共事业管理制度创新的基本途径会的桥梁和纽带,是县乡(镇)政府转变职能、精简机构、人员分流的重要载体,是增强农民的组织化程度、提高地方政府农村公共事业经费投入绩效和拓宽农民利益表达渠道的重要社会组织基础。有关部门要齐抓共管,加强立法,加强配套政策扶持,加强内部管理。
4 建立一支高素质的县乡(镇)行政管理干部队伍
深化县乡(镇)党政机构改革,精简人员,加快农村经济社会协调发展,队伍建设是根本,班子建设是龙头。在班子建设上,要积极探索县乡(镇)党委、人大、政府、政协班子职能整合、人员精干、运转协调、灵活高效、节约廉洁的新思路、新途径,努力建设政治敏锐性强、创新能力强、发展能力强的团结务实的县乡(镇)领导团队。改革县乡(镇)政府的用人制度,实行竞争上岗制和落聘淘汰制,严把县乡(镇)行政管理干部队伍的“人口”关,坚持“公开、公平、公正”和“任人唯贤”的用人原则,形成能上能下、能进能出,充满活力的用人机制,建设一支高素质的县乡(镇)行政管理干部队伍。五、建立健全农村公共事业民主管理制度
1 创新农村公共权力运行机制
首先,进一步巩固村民自治制度,发展基层民主,解决乡镇政府乡镇管理与村民自治的功能冲突。其次,加强和完善县、乡(镇)各级人民代表大会及其常务机构和人大代表的监督作用。将县、乡(镇)各级人民代表大会及其常务机构和人大代表的选举权、监督权和罢免权与规范公共权力运行密切结合起来。再次,扩大群众参与,逐步推进“乡直选”,在条件具备的地方积极探索“县直选”,拓宽群众民主参与渠道,推进基层民主政治建设。
2 建立公共产品的需求表达机制
首先,通过定期村民代表大会对公共产品供给的“一事一议”程序直接表达,通过村集体代表、农民协会或者自发团体参与乡镇一级代表大会进行间接表达。其次,改革户籍制度,让农民工可以享受到与城市居民同等待遇的公共服务和公共产品。再次,建立村务公开、政务公开制度和农村公共产品供给的价格听证制度,定期向群众公布收支情况等,扩大农民的知情权、质询权、参与决策权和监督权,从制度上保证农民参与公共产品供给的全过程。
3 建立“上下来去”的公共产品供给决策机制
一是建立健全农村公共事业重大决策的调查研究制度。没有调查就没有决策权。凡是农村公共事业的重大决策,都必须经过深入调查研究,使决策建立在调查研究的基础上,符合农村的实际情况,符合农民的共同心愿。二是建立健全农村公共事业重大决策的专家咨询制度。把专家咨询纳入农村公共事业决策的程序。三是建立健全农村公共事业重大决策的公开听证制度。凡涉及到农民切身利益的公共事业决策都应通过公开听证或“一事一议”等形式,广泛征求农民的意见,广泛集中农民的智慧,把政府的决策转化为政府与农民群众共同的决策。四是建立健全县乡(镇)政府与农民合作组织双向沟通的制度。农民合作组织能够比较集中反映农民的共同心愿,共同期盼和共同利益,县乡(镇)政府加强与农民合作组织的沟通与合作,有利于县乡(镇)政府关于农村公共事业的决策体现农民的共同心愿,共同期盼和共同利益,有利于县乡(镇)政府的决策更有效的得到农民的拥护、赞同和支持。
六、建立健全县乡(镇)政府绩效评估制度
1 建立健全绩效评估机构
为确保绩效评估有序实施,可以分层级建立政府绩效评估领导小组,领导小组下设办公室。绩效评估领导小组的主要职责是:研究和决定同级政府及其下属职能部门绩效评估中的重大问题,组织协调绩效评估工作,对各单位的工作目标、绩效考核结果和等次、奖惩方案进行审核,报同级党委和政府审定。绩效评估领导小组办公室的主要职责是:提出全县政府及其下属部门绩效评估的工作方案,具体组织实施评估,收集评估信息,提出评估结果、等次认定方案,提出奖惩方案等。要动员和组织服务对象和人民群众参加绩效评估工作;要建立健全专家评估机制,充分发挥专家在绩效评估中的作用;要先行试点,探索方法,总结经验,逐步推进。
2 建立科学的绩效评估指标体系
可从县乡(镇)政府管理的业绩、成本及其内部管理三个维度构建评估指标体系。在管理业绩指标体系的构成方面,既要考虑县乡(镇)的经济发展业绩指标,又要考虑县乡(镇)社会发展的业绩指标,在管理成本指标体系的构成方面,既要考虑内部成本指标,又要考虑外部成本指标。确定评估指标,要结合本地区、本部门的实际,不要好大喜功,为了追求政绩盲目制定指标。一般来说,县乡(镇)政府绩效评估指标可由通用指标和特色指标两部分构成。通用指标是适合所有县乡(镇)政府绩效评估的指标,也是所有县乡(镇)政府的绩效评估所必须评估的基本指标;特色指标是指根据各县乡(镇)的具体实际所特定的个性指标,不同县乡(镇)政府,就应有各自不同特色指标。
3 科学选择绩效评估的方法
应综合运用指标考核法、公众评议法和察访核验法。指标考核法即根据评估内容,设定绩效评估指标,由统计部门牵头,会同相关职能部门,对被评估单位进行绩效评估指标考核。公众评议即由绩效评估领导小组办公室牵头会同相关职能部门,针对评估内容设计社会公众测评表和问卷调查表,对政府及其部门的绩效进行社会评议。察访核验即为了保证评估的真实性,组织人员对被评估的工作情况进行检查和核验,通过暗访机关、听取汇报、查看资料、现场调查等形式,了解相关部门管理、办事、服务等方面的情况。
4 有效运用绩效评估结果
一是检验县乡(镇)政府是否实现了预定工作目标。通过绩效评估,分析是否达到了预定目标,成功的经验、存在的差距及其原因是什么,应采取什么具体对策和措施。根据县乡(镇)政府的发展战略和绩效评估结果,调整绩效目标、工作思路和工作举措,为下一论绩效评估循环设立绩效评价指标和标准。二是推进县乡(镇)政府绩效预算管理。绩效预算是一种实物量(绩效)与资金供给量相匹配的预算。预算单位要得到更多的经费,就必须办更多的事,而且必须把事办好。而单位分到的预算经费越多,说明他们获得政府交办的事也就越多。绩效评估的结果是编制绩效预算的重要依据和基础。要运用绩效评估结果,优化基本支出预算、优化项目支出预算、增强绩效预算执行的刚性。三是完善绩效奖惩机制。对当年绩效评估结果为优的县乡(镇)政府,由上一级党委、政府给予通报表彰;对绩效评估为的部门,由本级政府给予通报表彰,并按照国家公务员年度考核工作有关规定,增加优秀等次比例。对届内绩效评估均为“优”的政府或部门,分别由上一级党委、政府或本级政府授予荣誉称号。对当年绩效评估结果为差的政府、部门,责令其主要领导写出书面检查,取消当年度各类评先评优资格,一年内不得提拔、重用,对已调离岗位或提拔重用的应跟踪处理。对绩效评估结果为“差”的部门,还要按照国家公务员年度考核工作有关规定,减少优秀等次比例,并取消工作人员年终奖励工资。对绩效评估结果为良的政府、部门,由其上级主管机关给予一定的精神鼓励;对绩效评估结果为一般的政府、部门,由其上级主管机关给予通报批评。四是根据实绩任用干部。科学运用政府绩效评估的结果,大胆提拔和使用那些作风优良、实绩突出的干部,并落实行政问责制,进一步推进干部能上能下、能进能出。当然,凭实绩用干部,也要求客观、公正、全面、历史地看待干部的实绩。
(责任编校:于 佳)

四 : “钓鱼执法”的形成因素与治理途径分析

摘 要:近年来,“钓鱼执法”备受社会各界关注。这一现象本质上是一种诱惑性执法,在英美法系中和正当防卫等一样,都是当事人无罪免责的理由。而在中国的法制体系中,由于侧重法治,并且在执法经济的利益驱动之下,以“钓鱼执法”取缔所谓违法行为,一方面行政机关的形象大受损害,在以后的执法道路上形成信任危机;另一方面公民的人权受不到基本的保障,这在中国在法治的道路上形成了很大的障碍,需要引起社会各界的高度重视。

关键词:“钓鱼执法”;合法性;治理
中图分类号:D92 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2013)24-0295-03
执法经济,是指执法机关或代表执法机关的个人、团体以逐利为主要目的执法活动,简单说就是指通过执法来增加单位和个人的“经济利益,其本质是将作为公共权力的执法权沦为个人谋取利益的工具。众所周知,超速行驶、违章停车都要缴纳罚款,对于这些法律明确规定为了保障公共安全而设定的处罚,执法人员的执法活动有法可依,有充分的合法性,但是一旦社会风气向我们所期待的方向发展,交通部分对于违法行为的处罚比例下降,执法人员为了单位的经济利益,就会倚仗自己的执法权以公谋私,诱惑相比起自己而言处于弱势一方的行政相对人实施违法行为,从中获利,“钓鱼执法”的问题自然而然就出现了。“钓鱼执法”不仅会破坏法律的严肃与公正,也破坏了社会对法治的信仰,而且严重败坏社会风气。
一、“钓鱼执法”的产生与当前的行政执法环境
2009年10月,孙中界这个普通的面包车司机断指自白的消息充斥着各大媒体,紧随着新闻的曝光,这位断指司机一下子成为了人们的话题人物,“钓鱼执法”也因此第一次进入社会公众的眼球。行政执法中的“钓鱼执法”是指当事人原本没有违法意图,在执法人员的引诱之下,才从事了违法活动。很明显,从违法犯罪的构成要件之一主观方面来讲,当事人主观上没有违法犯罪的意图,而客观方面所导致的违法行为是由于执法人员的诱惑促成的,国家不能、也不应该惩罚这种行为,可是为什么执法人员明知道诱惑执法毫无法律根据,还会滥用其权力导致接二连三“钓鱼执法”的曝光呢?在取缔黑车保障社会安全和稳定的冠冕堂皇下,还有一个原因是由于执法经济的利益诱惑驱动。
这些问题暴露出了中国行政执法环境的缺失。中国由于法制体系尚不完备,很多法律都是借鉴西方而来,有些并未真正了解其法律精神,而是侧重于法治和惩罚,违法行为一出现就打压、遏制,现在更出现了这种预知违法行为的“超能力”,这就必然会导致行政机关的权力膨胀,而行政相对人的权利得不到保障的畸形法治。
二、“钓鱼执法”形成因素:行政权力过分膨胀
中国政体实行的是人民代表大会制度,因此行政、司法机关都由立法机关产生并对其负责,这也是中国的特色,不同于西方国家的三权分立——立法、行政、司法机关三权相互独立、互相制衡。它的优点显而易见:为人民服务的政府部门都是由人民代表投票选举出的,民主并且公平,但是它也会导致一个结果,那就是行政权力的膨胀。
(一)行政权力过分膨胀的原因
首先,行政权力显然缺少制约。从行政机关的执法人员角度来看,他们本着的是执法必严的信念,一方面保障社会安全、稳定,另一方面执法的宽严对经济效益有很大的影响。立法机关在行政处罚法的设定中,给了行政机关一个自由裁量的幅度和范围,执法人员考虑到经济效益,就会出现“罚至上限”的情况,这样一来,哪怕执法行为是合法的,在合理性这一方面经常有失偏颇,处罚过重。因此行政机关的权利必然会膨胀。
其次,法制观念淡薄。司法机关工作人员需要参加公务员考试和司法考试,通过后才能从事司法活动,而行政机关与之不同,他们是彻底的公务员、从政人员,公务员法律关系的发生通常有考任、选任、委任、聘任、调任,除了在考任这一环节设置了一些法律相关知识的考核之外,其他都对法律专业的要求并不高,这就导致了行政机关工作人员的法制观念淡薄,有些甚至不具有任何法律素养,这在执法过程中,对当事人的权利保护就会相对削弱,而本身又是强势群体,当事人很难提出异议。
最后,监督机制的不完善。中国的三权机制不像西方一样互相独立、互相制衡,就编制来说,行政机关工作人员和司法工作人员都属于国家机关工作人员,中国又是一个讲人情的社会,很难要求司法机关在发生行政纠纷的时候做出绝对公正;另外,有些行政机关工作人员的行政级别又在司法机关之上,这给司法机关的审判活动又带来了一定的困难。
(二)行政权力过分膨胀导致的后果
行政权力的膨胀不单单会损害到当事人的利益,另一方面也会进入执法怪圈的恶性循环。“钓鱼执法”就是这种恶性循环的其中一环,只不过由于舆论的介入而断裂,执法人员由于权力膨胀,在自我意识上形成了无所不为的观念,想出了“钓鱼执法”这一招,可是违法执法必定会被媒体揭露、批判、谴责,这个时候行政机关就等于作茧自缚,连合法执法都变得举步维艰,比如原来合法地取缔黑车,在整个社会对执法人员抱有偏见和信任危机的时候,这些违法行为变得更加猖獗并且难以解决,取证难、罚款难、取缔难一系列更大的问题摆在执法人员的面前。所以近年来黑车猖狂,由于没有执法人员的整治,学校只好自己竖一块“为了您的人身和财产安全,请不要搭乘黑车”的公告牌,但是没有行政机关强制力(www.61k.com]的实施,黑车的便宜、快捷依旧使这个市场经久不衰的存在。
三、导致“钓鱼执法”现象的不断增加的因素:行政相对人对行政救济的知识匮乏
行政相对人在行政法律关系中处于弱势地位,一方面,具体行政行为由国家强制力保障实施。行政机关的行政许可——比如对于与公共利益有关的职业、行业需要具备的资格、资质的许可,对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品等标准进行审定,从而颁发许可,都可以根据《中华人民共和国行政许可法》第12条的规定执行,如果审查不通过,可以不发放许可;另外,行政处罚的执行,也是由《中华人民共和国行政处罚法》为依据来实施的,行政相对人对于由这些国家强制力实施的行政行为往往照单全收。(一)行政相对人是弱势群体
正因为如此,孙中界一次善意地搭载才变成了他断指的痛苦来源。当孙中界载一位“钓鱼执法”人员到达目的地后,冲出多个执法人员亮出了调查处理通知书和暂扣、扣押物品凭证,要求孙中界在“该车无营运证,擅自从事出租汽车业务”上签字,在拒绝签字后又非法扣留了他一个多小时,直到他签字才放他走。
在整个过程中,孙中界就如同瓮中之鳖,在人数众多的执法人员面前,一切的抗拒都是徒劳的,后来他由于无法接受助人为乐还要被扣车罚款的现实,用刀砍向了自己的手腕。所幸及时被制止,割伤了小指。公众对此震惊之余,也为孙中界的行为感到惋惜,孙中界“断指反钓”这种意气用事的背后是无限悲伤。时常,人们总会说“身体是革命的本钱”,可叹这些维权者,在走投无路时,竟将消灭自己的一部分身体作为维权与自救的本钱,宛若捐肾救父。如此遭遇,闻者情何以堪? 当我们责问他们缺乏行政救济知识的时候,其实我们的行政救济制度才是本质上亟待完善的源头。
(二)行政救济制度的不完善
行政相对人在行政法律关系中处于弱势地位,一方面,是因为行政执法的强制性,另一方面,中国的行政救济制度还不完善。虽说中国在1990年就开始施行《中华人民共和国行政诉讼法》,在损益性的行政行为出现后,赋予相对人救济性的权利。第11条规定了公民、法人和其他组织对行政处罚、行政强制措施以及行政机关侵犯法律规定的经营自主权等具体行政行为不服的,可以提起行政诉讼。但是,从起诉、受理到审理、判决,起码要花费二三个月的时间,成本之高、效率之低直接决定了当时人对行政救济的放弃。
1999年《中华人民共和国行政复议法》的公布为中国的行政法律体系带来了一线希望。首先,行政复议的救济更为全面。在受案范围方面,行政复议的范围较行政诉讼要广,行政诉讼规定了八项范围,而行政复议规定了十一项,并且第十一项还是一项兜底项;在审查范围方面,行政复议不仅可以对行政机关作出的具体行政行为审查,而且可以对行政机关的具体行政行为所依据的规定作出附带审查;在行政费用范围方面,行政复议费用无需相对人承担,由行政复议机关的行政经费予以保障。其次,行政复议的监督更为有效。行政复议是建立在行政隶属关系上的行政监督制度,由上级行政机关对所属下级行政机关违法或不当的行政行为进行的层级监督。复议机关可以维持、撤销、变更、确定具体行政行为违法以及责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。最后,行政复议的效率更高。由于是层级监督模式,行政复议在程序上的设置更加快捷高效,省去了起诉、受理、审理和判决等一系列诉讼程序。尽管如此,行政复议在程序上的缺陷仍然是导致行政相对人放弃救济的一个主要原因之一。
首先,行政复议范围仍旧较窄。虽然行政复议相对于行政诉讼来说范围扩大了,但是对于行政机关的行政不作为却不能够提起复议。随着中国人口逐年增多,政府为了保障社会秩序和公共安全,对于社会运转的干涉越来越多,以行政许可为例,对于行政许可的属性探讨,目前多数国家行政法学奉行的学说是解禁说。行政许可是对禁止的解除,而不是权利的授予。应受许可的事项,在法律没有禁止以前,是任何人都可以自由从事的行为,但由于法律规定的结果,自由受到了限制,而许可正是对自由的恢复。所以解禁说又被称为“权利恢复说”。这也就是说,行政许可所需要经过认定才能从事的活动,是行政相对人本身的权利之内的活动,在经过了法律的限制、解除之后才能“再次”享有,所以如果法律不予以解除,行政相对人就丧失了这部分权利。而法律这种“不解除”的不作为的行为却没有纳入到行政复议的范围之内。
其次,行政复议机关的独立性较弱。《中华人民共和国行政复议法》规定了行政复议机关的种类,多数为垂直领导,少数为垂直领导机关或者同级人民政府。这样的机构设置在审查方面的公正性有待商榷。另外,行政复议是对受到行政行为损害的当事人的行政救济制度,但是行政复议的结构设置是上一级行政机关审查下一级行政机关的行政行为,抽象地说其带有“内部性”,而行政救济是行政机关给当事人的一种公平的还原,其带有“外部性”,所以行政复议机关的角色在法理上存在一定的矛盾。
最后,行政复议的公开性较弱。《中华人民共和国行政复议法》第22条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人和第三人的意见。”这一条不难分析出立法机关是从行政复议的效率出发来制定的,采取书面审查过于形式化,从中几乎不能体现出公平、公开的理念。从行政复议机关的角度来说,仅仅凭书面的文字,很难对行政复议申请人认为的行政行为有一个全面、直观、中肯的认识;从行政复议申请人的角度来说,除了提交了行政复议申请以外,对于行政复议过程的介入是不完全的,行政复议为了注重效率,忽视了公开的重要性,对行政相对人的权利保障是很不完善的。
四、“钓鱼执法”的治理途径:对行政机关限权并对行政相对人有效保障
正是因为行政机关的权力膨胀、行政相对人的救济常识缺乏以及行政救济制度的不完善,才催生出了“钓鱼执法”这个怪胎,而“钓鱼执法”所引起的公众对政府的信任危机又导致了社会秩序的治理困难。要摆脱这个怪圈,政府机关应该从源头上对行政机关限权,而国务院也应该从立法上完善行政法规,从而把法制和法治相结合。
从对事物的支配来看,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。中国的立法机关主要是全国人民代表大会及其常务委员会,中国执法机关国务院由其产生,对其负责。要防止行政机关的权力膨胀,就要从立法上制定完善的行政体系,一方面给行政机关依法行政提供便利,另一方面也对行政机关的权力进行限制。以中国《行政复议法》第22条为例,立法机关应当扩大对于行政机关的行政不作为的复议申请范围,以防止行政机关自行为认定行政许可提供门槛,损害相对人的利益。
法律设定得完善了,行政机关也不一定会依法行政,所以行政机关也必须提高自身的法律素质,并且秉承一种道德精神,在执法的时候,把相对人的权力放在第一位,严格依法行政。只有把法制和法治相结合,才能够减少甚至杜绝“钓鱼执法”这种违法行政。
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[责任编辑 魏 杰]

本文标题:政府治理的途径与方法-我国外交部发言人在回应克里米亚公投结果表示,中方高度关注克里米亚局势发展,希望各方保持克制,尽快通过对话寻求政治解决途径,在尊重各方合理关切和正当权益的基础上,实现克里米亚问题的妥善处理和解决。这表明中国政府:
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